Сила – в партнерстве

В конце прошлого года в Калининграде под эгидой областного министерства финансов прошел цикл конференций, на которых был рассмотрен и проанализирован опыт самого западного региона России, приобретенный в процессе реализации государственной программы «Эффективные финансы», и в частности ее подпрограммы «Повышение эффективности бюджетных расходов», проекта приграничного сотрудничества. В числе прочих вопросов активно обсуждались проблемы внедрения государственно-частного партнерства (ГЧП) и привлечения частного инвестора к решению социальных проблем.

Процесс адаптации

Отсутствие федерального закона о ГЧП не должно сдерживать применения этого механизма. Как отметил председатель совета директоров ТРАНСПРОЕКТ Групп (Москва) В. В. Максимов, проекты государственно-частного партнерства необязательно реализовывать в рамках специального законодательства. Есть практика претворения в жизнь достаточно крупных проектов в рамках Федерального закона от 25 февраля 1999 года №39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Вполне эффективен, несмотря на некоторые ограничения, Федеральный закон от 21 июля 2005 года №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Кроме того, имеется достаточно большая база региональных законов о ГЧП (приняты в 71 субъекте РФ). Конечно, не все эти правовые акты жизнеспособны, многие требуют внесения изменений и дополнений, принятия подзаконных актов. Тем не менее, они являются основой для реализации ГЧП-проектов. А совершенствование законодательной базы в процессе уже реализующегося проекта является нормальным процессом адаптации. Кроме того, если обратиться к истории, то можно констатировать, что такие проекты реализовывались задолго до появления в России специального инвестиционного законодательства. К примеру, в Москве еще в 90-е годы с использованием принципов государственно-частного партнерства были построены очистные сооружения.

О некоторых нюансах

Количество участников ГЧП не ограничивается двумя сторонами – государством и частным инвестором, в процесс вовлечены, к примеру, еще и финансовые структуры. В связи с этим возникает спорный момент: должно ли государство задаваться вопросом, способен ли выбранный частный инвестор привлечь заемные средства или нет. «Вопрос тонкий, – соглашается Максимов. – С одной стороны – это прямая задача инвестора. Но если государство собирается заниматься реализацией проекта, то все-таки должно помочь ее решить» Тем более что имеется несколько негативных примеров, когда частный инвестор был отобран, но оказывался не в состоянии поучить кредит. И это уже серьезная проблема. Ведь если в аналогичной ситуации с государственными закупками есть возможность объявить новый конкурс, то при реализации ГЧП-проекта, когда основная часть времени тратится на подготовку проекта, это возвращение на несколько месяцев назад, так как необходимо определить, где произошел сбой: нежизнеспособен сам проект или несостоятелен партнер?

В любом случае необходимо искать выход из ситуации. Государство может помочь инвестору решить вопрос займа либо попытаться реализовать проект, переквалифицировав его в госзаказ. Но чтобы изначально не возникало подобных проблем, необходимо, во-первых, учиться создавать хорошо продуманные, вызывающие интерес проекты, во-вторых, учиться слушать и слышать инвестора и анализировать его шансы договориться с банком. К примеру, в Калужской области активного государственно-частого партнерства пока не наблюдается, но фиксируется значительный объем инвестиций. Последнему способствует не только наличие большого количества индустриальных парков, но и хорошо выстроенное взаимодействие с инвестором, общий позитивный настрой к которому позволит в дальнейшем, когда ГЧП вступит в активную фазу, получить значительный эффект от этой деятельности.

Законодательные ловушки

Использование регионально законодательства при подготовке и реализации ГЧП-проектов усложнено некоторыми ловушками, которые расставляет законодательство федеральное. Это создает сложности со структурированием проектов и вызывает претензии контрольных органов. «Именно поэтому необходимо тщательно выверять документацию по ГЧП-проектам, – говорит Максимов. – Есть масса негативных примеров, когда по различным поводам появляется риск переквалификации или оспаривания проекта из-за наличия устойчивой конкуренции в соответствующем конкурсе».

Первый концессионный конкурс был обжалован ФАС, которая указывала на ограничение конкуренции. Конкуренция ограничивалась вследствие того, что для реализации проекта требовался опыт в эксплуатации платных автомобильных дорог, а в России подобного эксплуататора на тот момент просто не было. В данном случае ограничивался доступ российских компаний к этому конкурсу.

Еще одни силки расставляет Федеральный закон №44-Ф3. Законодатели попытались использовать в нем понятие «контракт жизненного цикла». Традиционно же этот термин относился к механизму ГЧП. И если Закон № 94-ФЗ вызывал определенные риски переквалификации, то со вступлением в силу закона о контрактной системе они значительно увеличились. Поэтому, когда планируется запустить проект, необходимо изучить все нюансы и постараться удержать его в русле законодательства не только специального.

Организация подготовки проектов ГЧП

Первым этапом подготовки ГЧП-проектов является обоснование выбора. В рамках этого этапа осуществляется анализ и определение финансово-экономических, технических и организационно-правовых условий. Необходимо провести оценку социальных эффектов от реализации проекта, понять потребность в государственной поддержке, ее формат, сроки и источники.
В результате генерируется некая концепция проекта, с которой можно начинать работать. Но необходимо понимать, что голая концепция не подвигнет серьезного инвестора прийти в проект. Дело в том, что, подписавшись на участие в партнерстве, инвестор уже не сможет легко от него отказаться. То есть априори он имеет перед государством обязательства, которые обязан выполнить, и даже если они станут невыносимы, возможности повернуть все вспять не будет.

Таким образом, концепция проекта требует серьезной проработки, и заниматься этим должно государство самостоятельно или с помощью консультантов. Отдавать эту часть работы на откуп предполагаемому инвестору чревато неприятными последствиями. Потому как рассчитывать на то, что инвестор подойдет к подготовке проекта объективно, не попытается прописать наиболее выгодные для него, но не всегда интересные государству условия, наивно. В российской практике имеется случай, когда частник документально зафиксировал для себя возможность в любое время прервать данное соглашение и потребовать всю сумму понесенных инвестиционных затрат плюс премию за риск, а представитель региональной власти утвердил это своей подписью.

Подготовка проекта состоит из четырех элементов: организационного, юридического, экономического, технического. Общеорганизационная подготовка, которой, как правило, занимается государство, включает в себя определение целевых показателей качества и эффективности проекта, определение порядка достижения необходимого социально-экономического и бюджетного эффекта от его реализации. То есть здесь присутствуют управленческие детали, которые необходимо урегулировать до запуска проекта. Для реализации остальных трех этапов можно привлечь консультантов.

Работа с населением

Еще одной стороной ГЧП является потребитель. Один из важнейших элементов, требующих проработки при подготовке ГЧП-проекта, – это определение платежеспособного спроса. Для этого проводятся всевозможные исследования, опросы потенциальных потребителей. Кроме того, необходима предварительная работа с населением, которого непосредственно коснется реализация проекта.

Например, строительство химического комбината может вызвать как негативные, так и позитивные последствия для жителей близлежащих к нему территорий. Может ухудшиться экологическая ситуация, но в то же время улучшится инфраструктура и будут созданы новые рабочие места. И факт принятия или неприятия населением того или иного проекта нельзя не учитывать, поэтому особую важность на этапе подготовки приобретает разъяснительная работа. Исследования социальных и экологических вопросов на раннем этапе подготовки проекта могут повлиять на всю дальнейшую работу. Если исследования не проводить или игнорировать их выводы, ГЧП-проект может быть подвергнут риску невыполнения.

ГЧП в сфере здравоохранения

Об опыте государственно-частного партнерства в области здравоохранения на примере проекта по созданию в Псковской области централизованной лаборатории рассказал генеральный директор ООО «ЛабТэкЛтд» (Санкт-Петербург) А. И. Духин. К 2012 году состояние лабораторной диагностики в Псковской области оказалось на очень низком уровне: на 660 тысяч населения действовало 45 лабораторий, где работало 450 сотрудников, при этом штат был укомплектован на 50% и на 30% состоял из пенсионеров. Благодаря реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» лабораторная техника была закуплена, тем не менее, спектр лабораторных исследований был невелик. «К примеру, врач в США, – подчеркнул Духин, – 90 процентов информации о пациенте получает из лабораторных анализов, в Европе – 80 процентов. В нашей стране это в среднем 15-20 процентов».

После изучения ситуации были поставлены две задачи – переоснащение лабораторий и их централизация. Рассмотрены варианты централизации лабораторных исследований: создание государственной централизованной лаборатории, частной лаборатории и на основе государственно-частного партнерства. Два первых варианта были отвергнуты как нецелесообразные. При первом значительно увеличились бы затраты на проведение лабораторных исследований, а производительность труда не выросла бы. Второй вариант сложен в исполнении, так как частник может прийти в регион только при соблюдении ряда выгодных ему условий, не всегда интересных региону.

К примеру, администрация региона должна обеспечивать частной централизованной лаборатории поток исследований, передав ей все заказы от больниц и поликлиник. В случае банкротства частника или его ухода по каким-то другим причинам регион совсем лишается лабораторной службы.

В результате в Псковской области решили, что наиболее эффективный способ – государственно-частное партнерство. Подготовка документации заняла год, централизация должна пройти на базе лаборатории Псковской областной больницы – крупнейшей в регионе. Цена одного исследования не повысится и составит в среднем 35 рублей за тест. Область сохраняет за собой право контролировать лабораторную службу.

В результате на создание централизованной лаборатории не будет потрачено ни рубля бюджетных средств, при этом повысится спектр и объем выполняемых исследований, их качество. Лаборатория будет работать 24 часа в сутки семь дней е неделю, проведение срочных анализов сократится до часа. Система заборных лабораторных пунктов позволит сохранить доступность лабораторных исследований для всех жителей области. «По окончании проекта, – подчеркнул Духин, – мы надеемся получить централизованную лабораторию, в которой будут четкая логистика и сложившиеся отношения с большинством медицинских учреждений области».

Начать с азов

Вопрос жизнеспособности государственно-частного партнерства е сложившихся экономических условиях приобретает все большую актуальность. Инвестиции на десятилетия при набирающих оборот инфляционных процессах не могут – вызывать закономерных опасений. В этом плане интересен опыт Республики Беларусь. В Белоруссии тоже высокая инфляция, тем не менее она демонстрирует один из успешных примеров того, как нужно подходить к разработке и реализации ГЧП-проектов.

Первый шаг, который сделала Беларусь на этом пути, – это организация обучения для создания пула профессиональных тренеров по разработке и реализации ГПЧ-проектов и реализация образовательных программ во всех областях страны. Второй момент – разработка национального инфраструктурного плана, включающего перечень инфраструктурных проектов направленных на достижение целей, обозначенных в стратегии социально-экономического развития страны. И уже из этого национального плана выбираются проекты, которые могут реализовываться с применением ГЧП.

Основной принцип, которого придерживаются белорусы и которого было бы небесполезным придерживаться и нам, – это планомерное движение к цели и выстраивание такой ситуации, когда инвестор видит поддержку на всех уровнях, готовность к ней озвучена депутатами, властью и банками, а частнику предельно ясна схема возврата инвестиций. «Развитие государственно-частного партнерства – это один из сегодняшних приоритетов, – подчеркнул министр финансов Калининградской области В. Я. Порембский – Сейчас, когда нарастают бюджетные ограничения, объединение инвестиционных возможностей и усилий государства и частного инвестора особенно важно».


ГЧП-проекты в Калининградской области

Советск
Советск

В Калининградской области готовятся к реализации два ГЧП-проекта. Это строительство котельной в городе Советске и строительство и эксплуатация комплекса по переработке и утилизации бытовых отходов. Что касается первого проекта, то для Советска он является жизненно важным. Сейчас населенный пункт отапливает котельная, принадлежащая компании, находящейся в стадии банкротства. Проект предполагается реализовывать на основе концессионного соглашения, и компанией «Бизнес-эксперт» (Калининград) уже сделано технико-экономическое обоснование, которое определило все риски и гарантии.

Риски, как отметила генеральный директор компании «Бизнес-эксперт» И. В. Тюсенкова, заключаются в следующем:

  • земля находится в собственности частной компании. И этот вопрос нужно решить в первую очередь, иначе инвестор на проект не придет;
  • муниципалитет должен обеспечить гарантию того, что услуги новой котельной будут покупаться;
  • проектно-сметная документация разработана компанией, которая не будет реализовывать проект. Соответственно, когда придет частный инвестор, он обязательно проверит ее, что приведет к дополнительным затратам.

Проект рассчитан минимум на десять лет активной работы концессионера, затем он выходит на окупаемость и на прибыльность.

Проект по строительству полигона для бытовых отходов также предполагается реализовывать на основе концессионного соглашения. В первый год реализации проекта предполагаются большие инвестиционные затраты в размере более 1,5 миллиарда рублей. На окупаемость предприятие должно выйти к 15 году реализации проекта, поэтому консультант предлагает заключать соглашение с инвестором на 25 лет: за 15 лет частник окупит инвестиции, и у него останется время на получение прибыли.

С. В. Мартыненко, журнал «Бюджет», февраль 2015 года